為防范和處置非法集資，保護社會(huì )公眾合法權益，防范化解金融風(fēng)險，維護經(jīng)濟秩序和社會(huì )穩定，國務(wù)院近日頒布了《防范和處置非法集資條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）。該《條例》的出臺為防范和處置日趨嚴峻的非法集資活動(dòng)織密了法網(wǎng)，具有重大的法治意義。

一、《條例》是應對非法集資嚴峻態(tài)勢的客觀(guān)需要

伴隨著(zhù)我國民間融資的發(fā)展，非法集資活動(dòng)也相伴而生，并呈現出日趨嚴峻的態(tài)勢。據處置非法集資部際聯(lián)席會(huì )議辦公室的統計數據，2013年以來(lái)，我國非法集資的發(fā)案數量、涉案金額和參與集資人數等均大幅度上升，2015年達到歷史峰值。近年來(lái)形勢依然嚴峻，金融風(fēng)險迅速蔓延。從打擊非法集資犯罪的司法實(shí)踐看，2016年至2019年，全國檢察機關(guān)辦理涉嫌非法集資的犯罪案件數量和起訴人數呈現逐年上升的趨勢，案件特點(diǎn)也反映出非法集資犯罪手段花樣翻新、日趨復雜。

非法集資屬于典型的涉眾型非法金融活動(dòng)，具有參與人多、分布廣、影響范圍大的特性，且非法集資活動(dòng)前期往往具有一定隱蔽性，一旦案發(fā)，集資參與人已遭受慘重損失，容易產(chǎn)生連鎖反應，影響社會(huì )穩定。由此可見(jiàn)，非法集資不再是一個(gè)單純的非法金融活動(dòng)，它還與社會(huì )穩定問(wèn)題緊密聯(lián)系在一起，需要我們更加深入認識其危害性。

面對當前非法集資的高發(fā)和多發(fā)的嚴峻態(tài)勢，亟需出臺防范和處置非法集資的法律規范，用法治的辦法處置非法集資，打早打小，從而早日實(shí)現對非法集資高發(fā)態(tài)勢的根本扭轉。

二、《條例》的出臺是建立健全防范和處置非法集資法律制度體系的重要舉措

鑒于非法集資的嚴重危害性，我國在宏觀(guān)政策層面一直對非法集資行為采取堅決禁止和取締的立場(chǎng)，通過(guò)制定法律法規、司法解釋和制度文件等，加強金融風(fēng)險源頭管控和金融領(lǐng)域準入管理，嚴厲打擊各種形式的非法集資活動(dòng)。在刑事打擊方面，《刑法》規定了非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪等罪名；最高人民法院、最高人民檢察院、公安部出臺了《關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2010年司法解釋》）等一系列司法解釋文件，其內容涉及到法律適用、證據認定、追贓挽損、刑民交叉銜接、辦案工作機制、集資參與人權利保障等多層次問(wèn)題。在行政處置方面，1998年7月，國務(wù)院頒布了《非法金融機構和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《取締辦法》），要求取締非法集資等非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)。2007年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法懲處非法集資有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確各級人民政府的責任，推動(dòng)建立“疏堵并舉、防治結合”的綜合治理長(cháng)效機制；2015年，國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好防范和處置非法集資工作的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2015〕59號），進(jìn)一步統一思想認識，明確職責任務(wù)，推動(dòng)防范和處置非法集資工作不斷深入。

但從總體看，針對非法集資的法律法規還是以刑事打擊為主，行政法規層面只有《取締辦法》涉及部分內容。且隨著(zhù)非法集資形勢的變化和相關(guān)實(shí)踐的發(fā)展，20多年前頒行的《取締辦法》已經(jīng)難以適應對當前非法集資案件的處置工作，需要與時(shí)俱進(jìn)地對處置非法集資的法律規范予以完善?！稐l例》的頒布出臺，以及《取締辦法》的同步廢止，恰逢其時(shí)，這對于完善防范和打擊非法集資的法律體系，推動(dòng)以法治的辦法開(kāi)展非法集資行政處置具有重要意義。

三、《條例》織密了防范和處置非法集資的“法網(wǎng)”

在總結我國長(cháng)期處置非法集資實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上，《條例》以專(zhuān)門(mén)行政法規的形式進(jìn)一步織密了防范和處置非法集資的“法網(wǎng)”?！稐l例》共5章40條，界定了非法集資的含義，規定了非法集資人和非法集資協(xié)助人的法律責任，也對防范和處置非法集資的原則、程序、手段和方法等多方面內容作了規定?！稐l例》有以下“亮點(diǎn)”內容，有利于完善工作機制、推動(dòng)防范和處置非法集資工作的開(kāi)展：

第一，《條例》更加注重“防范”。在2017年向社會(huì )征求意見(jiàn)稿中，《條例》的名稱(chēng)是《處置非法集資條例》，現在則增加了“防范”一詞，修改為《防范和處置非法集資條例》，由此提綱挈領(lǐng)地體現出對非法集資堅持“防范為主”的原則。同時(shí)，《條例》專(zhuān)設“防范”一章，要求建立健全非法集資監測預警機制；對企業(yè)名稱(chēng)和經(jīng)營(yíng)范圍中的相關(guān)字樣作了限制性規定；建立防范非法集資宣傳教育工作機制，增強群眾對非法集資的風(fēng)險防范意識和識別能力，從而在源頭上防范非法集資的發(fā)生，體現出在過(guò)去側重于“懲治已然”的基礎上強調“防患未然”的精神。

第二，進(jìn)一步明確“非法集資”定義。關(guān)于“非法集資”的概念，是一個(gè)最為基礎的問(wèn)題?！稐l例》第2條將非法集資的構成特征提煉為以下三個(gè)方面：（1）非法性：這是指未經(jīng)國務(wù)院金融管理部門(mén)依法許可，或者違反國家金融管理規定；（2）利誘性：這是指許諾向集資參與人還本付息，或者給予其他投資回報；（3）社會(huì )性：這是指向社會(huì )不特定對象吸收資金。與《2010年司法解釋》的相關(guān)內容比，《條例》并未將“公開(kāi)宣傳”列為必要條件，這主要是考慮對非法集資的行政處置要堅持“打早打小”的原則，以利于盡早發(fā)現和處置非法集資活動(dòng)。

第三，保護社會(huì )公眾的合法權益。為最大限度地減少集資參與人的損失，《條例》明確非法集資人、非法集資協(xié)助人應當向集資參與人清退資金，清退過(guò)程應當接受處置非法集資牽頭部門(mén)的監督，且任何單位和個(gè)人不得從非法集資中獲取經(jīng)濟利益。同時(shí)，《條例》也規定了清退資金的來(lái)源。這均鮮明地體現出處置非法集資過(guò)程中追求法律效果、社會(huì )效果和政治效果這“三個(gè)效果”之辯證統一關(guān)系，表現出對非法集資堅持“穩妥處置”的原則。在此基礎上，《條例》沿用《取締辦法》“因參與非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)受到的損失，由參與者自行承擔”規定，明確規定“因參與非法集資受到的損失，由集資參與人自行承擔”。

第四，加大對非法集資的懲處力度。在法律責任方面，《條例》在第四章進(jìn)一步加大對非法集資人、非法集資協(xié)助人、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者、廣告經(jīng)營(yíng)者和廣告發(fā)布者、未履行防范非法集資義務(wù)的金融機構和非銀行支付機構、有關(guān)國家機關(guān)工作人員等相關(guān)責任主體的行政和刑事懲處力度，以便形成有力的震懾效應。